本來(lái)想吸引社會(huì )資本進(jìn)入基礎設施和社會(huì )公共事業(yè)領(lǐng)域，結果卻讓國有企業(yè)唱了主角，這可能是此輪PPP熱潮中誰(shuí)也沒(méi)有想到的。

7月10日，在“政府和社會(huì )資本合作：中國城市水資源領(lǐng)域新常態(tài)”主題論壇上，北京碧水源科技股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碧水源”）總經(jīng)理方灝表示，中國現在很多的PPP項目都是政府部門(mén)與國有企業(yè)之間簽訂的，在國際上一般不認可這種合同為PPP。他建議政府創(chuàng )造一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境，正確看待國企和民企的問(wèn)題。

而地方政府之所以偏愛(ài)國企，與PPP項目的復雜性有關(guān)。PPP項目投入大、回報周期長(cháng)，對企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規模偏小、融資能力不夠，往往就會(huì )被擋在門(mén)外。

民企吐槽PPP歧視

碧水源副總經(jīng)理楊中春告訴《華夏時(shí)報》記者，在PPP項目招投標中，有些地方政府領(lǐng)導曾明確表示，要招的PPP合作伙伴首先必須是國企或央企。

“有些項目一看招標條件和規則，就是為某些企業(yè)量身定做的，特別是一些國企。”楊中春表示，“例如，有的PPP項目只有4億-5億元，卻要求社會(huì )資本要有100億元凈資產(chǎn)，實(shí)際上就是給社會(huì )資本設定了一個(gè)‘玻璃門(mén)’。”

根據民生證券研究院院長(cháng)管清友的統計，截至2016年3月末，全國PPP中心項目庫中已簽約項目369個(gè)，其中國企簽約的PPP項目金額總計達到3819.48億，是民企項目金額的近3倍。具體來(lái)看，民企投資的PPP項目大多集中在3億元以下，多在養老、生態(tài)環(huán)保、文化等投資規模小，且易產(chǎn)生現金流的領(lǐng)域；而國企則多為3億元以上的大項目，集中在交通運輸、市政工程等領(lǐng)域。

6月7日，財政部副部長(cháng)劉昆在國新辦介紹民間投資專(zhuān)項督查情況時(shí)也表示，有許多企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項目基本都被國企壟斷了，民企要取得好項目比較困難。

受此影響，去年8月，碧水源引入國家開(kāi)發(fā)銀行旗下子公司國開(kāi)創(chuàng )新資本有限責任公司，以54.34億元占有了碧水源10.48%的股份，成為其第三大股東，他們將這一舉動(dòng)稱(chēng)之為“戴紅領(lǐng)巾”。

“PPP相當于一場(chǎng)長(cháng)久的婚姻，完美婚姻應是高大上與白富美的結合，政府作為第一個(gè)‘P’就是高大上，社會(huì )資本作為第二個(gè)‘P’則是白富美。”方灝表示，“白富美就是公開(kāi)透明、資本充裕、技術(shù)過(guò)硬，碧水源希望通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新和合作模式創(chuàng )新，努力把自己修煉成白富美。”

背離政策初衷

民企之所以有如此抱怨，是因為已經(jīng)等待了太長(cháng)時(shí)間，好不容易盼來(lái)一桌盛宴，卻發(fā)現沒(méi)有自己的份。

2002年12月，建設部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了中國公用事業(yè)改革的大幕，社會(huì )資本迎來(lái)第一波PPP盛宴。但從2008年的“四萬(wàn)億”開(kāi)始，地方政府紛紛設立自己的融資平臺，PPP模式轉而進(jìn)入低潮期。直到2014年10月，國務(wù)院下發(fā)“43號文”，力推PPP模式，社會(huì )資本才重新看到曙光。

財政部PPP中心副主任焦小平曾經(jīng)表示，要想引領(lǐng)經(jīng)濟走出新常態(tài)，根本出路就是釋放社會(huì )活力，轉換發(fā)展動(dòng)力，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。PPP就是一種政府與市場(chǎng)互動(dòng)協(xié)調發(fā)展的連接器，創(chuàng )新發(fā)展的轉換器、推進(jìn)器和加力器。

PPP模式，意為政府和社會(huì )資本合作，共同提供基礎設施及公共服務(wù)，其出發(fā)點(diǎn)是鼓勵社會(huì )資本尤其是民間資本進(jìn)入基礎設施和社會(huì )公共事業(yè)領(lǐng)域。正因為如此，在PPP大潮中國企唱主角，使得PPP背離了政策推行的初衷。

穆迪投資服務(wù)有限公司副總裁諸蜀寧表示，國企大量參與PPP，意味著(zhù)基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負債表簡(jiǎn)單地轉移到國企資產(chǎn)負債表之上，而公共部門(mén)的總體杠桿并未得到有效削減，這將阻礙公共基建負債及資產(chǎn)向私營(yíng)部門(mén)轉移這一政策初衷。

暴露管理水平較低

地方政府為何偏愛(ài)國企？首先是由PPP模式的復雜性決定的。一個(gè)PPP項目，需要經(jīng)過(guò)項目識別(項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證)、項目準備(財務(wù)模型構建、風(fēng)險分配方案優(yōu)化、項目交易結構、回報機制設計、項目實(shí)施方案撰寫(xiě))、項目采購階段(市場(chǎng)測試、設置資格預審條件、核心邊界條件)等多個(gè)流程。好不容易確定了社會(huì )資本方，由于PPP項目周期長(cháng)達20-30年，變數較多，能否圓滿(mǎn)落地，還要看政府與社會(huì )資本方的磨合程度。

正因為如此，地方政府在選擇PPP合作伙伴時(shí)大都比較謹慎。重慶市市長(cháng)黃奇帆曾經(jīng)表示，過(guò)去30多年，各地推行的PPP很多都被“異化了”，必須搞清PPP的本質(zhì)意義和操作原則，否則好事也會(huì )變壞事。

此外，地方政府的考慮之一還有避嫌。湖北省老河口市常務(wù)副市長(cháng)伍軍坦言，PPP項目的定價(jià)高低有利益輸送嫌疑，項目一旦失敗還會(huì )涉及國有資產(chǎn)流失，這些問(wèn)題一旦涉及民企就很難說(shuō)清楚。

據了解，PPP項目確實(shí)存在一定的權力尋租空間，由于是私人投資，項目的監管比政府融資平臺下的政府項目寬松很多，決策權也主要由社會(huì )資本主導。

不過(guò)，一位不愿具名的民企人士向《華夏時(shí)報》記者表示，地方政府“偏愛(ài)”國企，也反映了其管理水平較低。這一做法只是規避了官員個(gè)人的風(fēng)險，卻給項目帶來(lái)了風(fēng)險，有可能造成國家損失。最終，所有風(fēng)險都將體現在項目的最終價(jià)格上，由大眾買(mǎi)單。

除了以上原因，客觀(guān)上講，PPP項目投入大、回報周期長(cháng)，對企業(yè)的融資能力等要求較高，如果民企規模偏小、融資能力不夠，往往就會(huì )被擋在門(mén)外。

不過(guò)，在全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )會(huì )長(cháng)趙笠鈞看來(lái)，有些地方政府把PPP模式視為傳統融資平臺的替代，過(guò)分強調其融資功能，忽略了專(zhuān)業(yè)、高性?xún)r(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這樣一來(lái)，融資能力強、成本低的國企自然有更多的機會(huì )，而那些專(zhuān)業(yè)能力強的民企則分不到一杯羹。

焦小平表示，中國正處于經(jīng)濟轉型中，政策全面落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程。民營(yíng)資本在5年之后有望在公共服務(wù)領(lǐng)域全面崛起，因為他們具有市場(chǎng)和效率的基因。